地方财政陷困境或早于预期增税难替土地财政

　　土地财政不可持续，已经成为共识，然而如何解决基层政府的财政困难问题还没有定论。随着土地收入的减少，地方财政无以为继的问题可能会比预想的要早到来。

　　受房地产调控政策的影响，土地收入正在减少。财政部部长谢旭人8月29日在全国人大常委会上作报告时指出，今年前7个月，国有土地使用权出让收入13490亿元，下降27.1%.

　　而此前中国指数研究院发布统计数据，上半年全国130个城市土地出让收入总额为7524亿元，相对去年上半年的7875亿元，同比下跌5.5%.其中，一线城市尤其遭受不小的冲击。如北京土地收入骤减48%，而上海相比去年也减少了21.97%，浙江省会杭州上半年出让土地获得285亿元，同比也减少了23.43%.

　　增财权还是减事权

　　过去中国经济在高增长的同时，总体债务在国内生产总值（GDP）中所占比例却几乎没有变化，仍保持在20%左右的适当水平。这主要是由于相当部分的建设资金并非来自常规的财政拨款，而是来自地方政府从金融机构获得的贷款，从而累积起了高达12万亿元的地方政府债务。而这些地方政府债务的还本付息又大多依赖于土地收入，这就形成了广受诟病的土地财政。

　　地方政府长期面对资金缺口是土地财政问题的根源。1994年的分税制改革搭建了中央与地方财政分配关系的基本制度框架，这个框架增强了中央政府财政收入的比重，加强了中央的可调控财力和财政转移支付能力，而地方政府则缺乏主体税种，但仍要承担大量的公共事务支出，财政显得捉襟见肘。

　　可支配财力不足让地方政府难以为自己直接投资的项目提供充足的资金，而在其市场化融资过程中，项目资本金也严重不足，这在很大程度上促成了当前地方政府融资债务化、债务信贷化等一系列问题。事实上，这些年地方政府融资体系逐步丰富，凡是国外有的先进的融资方式和工具，地方政府融资中都在吸收运用和创新。

　　但未能改变城市建设基本财源来自于税收收入以外的状况。国家发改委投资研究所研究员刘立峰指出，“近年来真正支撑城市建设投资扩张的，是市政公用设施配套费、市政公用设施有偿使用费、土地出让金在内的预算外收入的增长”。

　　这种情形在基层的县级政府更为明显。审计署最近公布了全国范围内抽取的54个县财政性资金的审计结果。审计结果发现，2011年在54个县实现的财政性收入中，非税收入占60.45%，非税收入占比超过税收收入20.90个百分点。

　　虽然近年来，关于中央与地方的财政体系改革的呼声不断，其中要求赋予地方政府与其事权匹配的财权，但是，财政部财科所所长贾康也表达出疑问，如果没有一个地方政府能够确切的说出其事权范围，那么该如何赋予其明确的财权？

　　事实上，此前，全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会主任高强也表示，由于各级财政的支出范围和支出责任的划分一直不够清晰，导致财力保障与支出责任匹配的财政体制一直未能真正建立。各级政府不断出台新的增加支出的政策，使地方财政和支出范围，支出责任超过了财力可能范围。

　　对于地方政府的投资冲动带来的事权扩张，财政部财科所副所长刘尚希表示，随着中国经济增长进入新的阶段，今后财政收入的低速增长将是常态，财政收入占GDP的高比例现象将难以再现，因此他提醒政府要学会过紧日子，首先要压缩日常行政开支。

　　资源税与房产税：冲击利益格局

　　除了控制投资冲动，不少专家也在开出药方，为地方政府扩展财源。资源税与房产税就是一个主流观点。虽然招致了众多反对声音，但是也没有人提出其他更好的方案。

　　近年来，房产税将要推广的消息总是见于报端。最近一次是有媒体报道国家税务总局政策法规司巡视员丛明在第五届中国企业税务管理创新大会上透露，下一步我国房产税将扩大试点范围，并逐步建立房地产税制度。房地产税具体深化时间可能在今年底或明年初，房地产税最终会在全国实施。

　　房产税试点2011年1月在重庆、上海两地推出，以现有房产税为基础对部分个人住房征税。而今年，《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》又提出要适时扩大房产税试点范围；同时，房地产税还出现在“十二五”规划中，规划中明确提出“要研究推进房地产税改革”。

　　与大多数人将房产税与房价调控联系一起不同，贾康是从构建地方税收体系的角度提出房产税的设想。“所谓土地财政，我国实际生活中就是指地方政府单打一的靠土地批租，依靠一级市场交易环节取得收入。这种机制下，地方政府必然希望一次把钱拿足，因为地方政府既无税收支柱财源，又不能名正言顺地举债。但一次拿足了钱之后，这块地皮就在50年、70年内不可能再产生任何支撑运行的收入了，这样的一个短期行为带来了很多不良影响”。贾康表示，“房产税就是要矫正土地财政制度的偏颇，从制度建设的意义上来形成一个大宗稳定的、年复一年的、可以让地方政府按照市场经济客观要求来尽责的收入机制，为地方政府拓宽可持续财源”。

　　在他看来，这是着眼于未来地方财政体系的顶层设计的新的合理制度框架。除了房产税，这个制度框架还应包括资源税。